Iedereen is een potentiële handhaver, vindt Dato Steenhuis. Een luidruchtige reiziger in een stiltecoupé aanspreken is volgens de voormalig Procureur-Generaal óók een vorm van handhaving. Die persoon overtreedt immers de regels en wordt daarop aangesproken. Maar dit soort sociale controle laat Steenhuis in zijn boek voor wat het is. Hij richt zich op formeel handhaven en maakt onderscheid tussen bestuursrecht (gemeenten, provincies en andere organen van de rijksoverheid) en strafrecht (politie, Openbaar Ministerie, rechter en andere autoriteiten die met de executie van sancties zijn belast).

In ‘Ik zal handhaven’ gaat het achtereenvolgens over de vraag wat handhaven is, waarom het moet en wie zich er allemaal mee bezighouden. Daarna analyseert Steenhuis op eigenzinnige wijze de huidige status van handhaving in ons land en geeft hij aan wat er volgens hem beter kan.

ULTIEM REDMIDDEL
Handhavers zijn er genoeg in ons land. Maar wat doen zij nu precies? Vallen onder handhaving alle activiteiten die kunnen bijdragen aan regelnaleving? Volgens Steenhuis niet. Zijn definitie van handhaven is “het tot de orde roepen van een overtreder door hem te confronteren met de negatieve gevolgen van die overtreding en hem te verplichten tot iets waartoe hij daarvoor niet was gehouden”. Oftewel: een sanctie moet pijn doen en de overtreder verplichten iets anders te doen dan hij van plan was. Bijvoorbeeld als iemand wordt veroordeeld tot een gevangenisstraf.

Steenhuis maakt duidelijk onderscheid tussen waarschuwen en handhaven. Dat laatste is volgens hem het ultieme redmiddel, als niets anders meer helpt. “Waarschuwen kan in bepaalde gevallen heel verstandig zijn, maar handhaving is het niet. [..] Handhaving is het toepassen van dwang tegenover degene die niet heeft willen horen en nu moet voelen.” Mocht waarschuwen inderdaad niets uitrichten, dan is handhaving noodzakelijk, stelt Steenhuis. Anders wordt een handhaver ongeloofwaardig. Wie nooit de gevolgen van fout handelen ondervindt, leert daar ook niet van.

DE ZONDIGE MENS
Waarom moet dat handhaven eigenlijk? Steenhuis is van mening dat “de mens [..] toch wel erg snel bereid is om het kwade te doen en het goede te laten”. Daarom heeft een samenleving ordening nodig. Zonder handhaving – vindt Steenhuis – wordt het een zootje. Met een greep uit enkele historische gebeurtenissen beargumenteert hij die mening. Van witwasfraude tot het ontstaan van dictaturen. “Het moet [..] omdat de mens niet van nature het goede doet, omdat socialisatieprocessen dikwijls mislukken, omdat begeerte van alle tijden is en omdat er mensen zijn die door biologische afwijkingen tot veel kwaad geneigd zijn.”

DE REKENING VAN HANDHAVING
Ze kwamen eerder al voorbij: strafrecht en bestuursrecht. Dat zijn de twee typen handhaving waarop Steenhuis inzoomt. Hij brengt in kaart welke instanties waar onder vallen en wat hun werk ongeveer kost. Dat laatste is met name voor bestuursrechtelijke handhaving lastig vast te stellen. Onder meer omdat niet iedere gemeente een aparte begrotingspost voor toezicht en handhaving heeft. Toch denkt Steenhuis een redelijke schatting te kunnen maken. Voor alle bestuursrechtelijke instanties samen komt hij uit op een budget van 4,5 miljard euro en de strafrechtelijke kant schat hij in op 11 miljard euro. De totale kostenpost van toezicht en handhaving in Nederland komt daarmee op 15,5 miljard euro.

PAPIEREN TIJGER
Risicoanalyses, jaarplannen, meerjaarplannen – op papier ziet de handhaving in Nederland er picobello uit, stelt Steenhuis. Vrijwel iedere handhavingsinstantie heeft wel een jaarlijks document waarin de manier van handhaven gepland of geëvalueerd wordt. Maar hebben die plannen ook effect? Zorgen ze voor betere naleving? Steenhuis vindt dat moeilijk op te maken uit al die verslagen. Hij is kritisch over hoe weinig onderzoek er wordt gedaan naar de effecten van handhaving. In zijn ogen delen toezichthouders niet of nauwelijks de resultaten van hun werk. Althans, niet in harde cijfers uitgedrukt.

Steenhuis noemt als voorbeeld het jaarverslag van de Inspectie SZW. “Er zijn in 2017 bijna 2900 boetebeschikkingen verzonden, maar net als bij de ILT wordt niet duidelijk hoeveel overtredingen daar tegenover staan en evenmin uit welke sector van toezicht ze afkomstig zijn.” Vergelijkbare situaties vindt Steenhuis bij andere instanties. Daarom concludeert hij dat er geen goede balans is tussen de plannen op papier en de daadwerkelijke uitvoering. Op basis van zijn eigen onderzoek en gesprekken met inhoudelijke experts zegt hij: “De verhouding tussen papier en uitvoering ligt in de buurt van 80-20.”

METEN IS WETEN
Een behoorlijk kritische blik dus, maar hoe moet het dan beter? Steenhuis concludeert een gebrek aan metingen om te zien of handhaving het gewenste effect heeft. De cijfers uit verslagen en rapporten zeggen hem niet veel. Zo hekelt hij de manier waarop politie en justitie de daling van het aantal misdrijven toeschrijven aan hun activiteiten. De invloed van mogelijke andere factoren is immers niet voldoende onderzocht. Er is “niets bekend over de kennis die de handhavingspopulatie heeft over het beleid en de daarbij horende inspanningen”. Oftewel: of dieven inderdaad minder actief zijn, is niet vast te stellen. Je kunt namelijk niet het complete dievengilde daarover bevragen, verklaart Steenhuis.

Ook op bestuurlijke handhaving heeft Steenhuis het nodige aan te merken. “Er worden mooie woorden gesproken over de maatschappelijke effecten van handhaving, maar in de concretisering daarvan lijkt men nauwelijks geïnteresseerd.” Als lichtpuntje noemt hij de handreiking ‘Effecten van toezicht en handhaving meten’ van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. Dit bevat voorstellen om zorgvuldig de effecten van handhaving te meten. Maar resultaten die een betrouwbaar beeld geven van de effecten van handhavingsactiviteiten is Steenhuis nog niet tegengekomen. Hij roept handhavers daarom op – hoe lastig het soms ook kan zijn – om zo snel mogelijk te beginnen met échte effectmetingen van handhaving.

TYPEREND SLOT
Al met al schetst Steenhuis een donker beeld van handhaving in de huidige vorm. Zijn kritiek richt zich met name op het in zijn ogen te grote verschil tussen plan en uitvoering, maar eigenlijk komt handhaving in z’n algemeenheid er niet goed vanaf in zijn verhaal. En hoewel hij beseft dat de ommekeer die hij betoogt niet eenvoudig is, is er volgens hem geen twijfel over mogelijk dat het anders moet. Zijn slotwoorden zijn wat dat betreft typerend. “Dan moeten alle kaarten op de uitvoering worden gezet en de bureaucratie worden ingedamd. Dan moeten al die hoger opgeleide beleidsambtenaren een toontje lager leren zingen en gedwongen worden te begrijpen dat zij er voor de uitvoering zijn en niet andersom.”

'Ik zal handhaven' is te bestellen via Boom uitgevers.

Bron: Toezine